Considerações sobre a Unidade Gestora Única – UGU e a responsabilidade pelos recursos a serem utilizados no pagamento dos benefícios dos aposentados e pensionistas municipais.
A Unidade Gestora Única
A chamada unidade gestora é a entidade ou órgão integrante da estrutura da Administração Pública de cada ente federativo, que tem por finalidade a administração, o gerenciamento e a operacionalização do RPPS. Na administração do RPPS, inclui-se a arrecadação e gestão dos recursos e fundos previdenciários, a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios.
A unificação da gestão está prevista no art.40, §20 da Constituição (com alteração da Emenda nº 41/2003), onde se vedou a existência de mais de um regime próprio e mais de unidade gestora no mesmo ente, estando excluída da obrigatoriedade de unificação, a gestão do regime dos membros das forças armadas, conforme demonstrado abaixo:
“Art. 40 (…)
- 20 Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal”.
Portanto, determinou a uniformização e racionalização de procedimentos relativos aos regimes próprios. Tal medida visou garantir maior transparência e eficiência na gestão do RPPS, que tende a ter efeitos positivos sobre o equilíbrio financeiro e atuarial.
A unificação da gestão também encontra guarida na Portaria MPS nº 402, de 10 de dezembro de 2008:
Art. 10. É vedada a existência de mais de um RPPS para os servidores titulares de cargos efetivos e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente federativo.(…)
Da Obrigação de Centralizar Pagamentos e Manutenção de Benefícios
A Orientação Normativa MPS/SPS nº 01, de 23 de janeiro de 2007, delimitava a atuação da unidade gestora única, sobretudo, a centralização de manutenção e pagamento de benefícios:
Art. 14. O RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será administrado por unidade gestora única vinculada ao Poder Executivo que: (…)
Parágrafo único. A unidade gestora única, cujas funções estão definidas no art. 2º, inciso V, deverá centralizar, no mínimo, a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios de aposentadoria e pensão, de todos os poderes, órgãos e entidades do ente.
Portanto, a unidade gestora única deverá, dentre outras funções, centralizar todo e qualquer pagamento e manutenção de benefícios de aposentadoria e pensão existentes no âmbito do ente federativo a que pertence.
Inclui-se neste universo as aposentadorias e pensões concedidas anteriormente à criação do RPPS são de responsabilidade direta do Tesouro Municipal.
Substituindo a ON nº 01/07 acima, a Orientação Normativa MPS/SPS nº 02, de 31 de março de 2009, que em seus artigos 15 e 16 também prevê a unidade gestora única, alterou tal universo, passando a exigir que a unidade gestora única centralizasse obrigatoriamente o pagamento e a manutenção, minimamente, dos benefícios de aposentadoria e pensão concedidos a partir da publicação da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003. Vejamos:
Art. 15. O RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será administrado por unidade gestora única vinculada ao Poder Executivo que:
(…) Art. 16. A unidade gestora única, cujas funções estão definidas no inciso V do art. 2º, deverá gerenciar, direta ou indiretamente, a concessão, o pagamento e a manutenção, no mínimo, dos benefícios de aposentadoria e pensão concedidos a partir da publicação da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, de todos os poderes, órgãos e entidades do ente federativo.
Portanto, a obrigatoriedade de centralizar a manutenção e o pagamento deixou de ser para todos os benefícios de aposentadoria e pensão no âmbito do seu ente federativo para, no mínimo, gerenciar aqueles concedidos após o advento da EC nº41/2003.
Claro que se for do interesse da Administração, ou se já for uma situação solidificada, a centralização e o pagamento dos benefícios concedidos anteriormente à criação do RPPS e da EC nº 41/03 poderá ser mantida na unidade gestora única, sem qualquer ilegalidade.
Princípio da Contributividade: Impossibilidade dos Recursos Garantidores do RPPS Bancarem Benefícios Sem o Anterior Ajuste do Plano de Custeio e a Prévia Integralização de Reservas para Benefícios Concedidos.
Na previdência social, os benefícios e serviços previdenciários serão oferecidos em caráter oneroso, ou seja, somente para aqueles que estiverem filiados e contribuindo para o sistema.
Ora, enquanto a saúde e a assistência social são prestadas a quem precisar e independentemente de contribuição, a previdência social é contributiva e estenderá sua cobertura para os diversos riscos sociais (doença, morte, invalidez etc.) somente a quem contribuiu para seu financiamento e para seus dependentes em algumas situações. Este é o princípio da contributividade.
Para Wladimir Novaes Martinez, “A redação legal aponta a contributividade como elemento essencial, fato não desprezível na interpretação das normas previdenciárias. Por isso, os benefícios são socialmente devidos em razão da contribuição. Contributividade elevada à condição de princípio constitucional (art. 201, caput) e com enormes consequências a serem apreciadas seguidamente”.
Em outras palavras, os recursos garantidores são o conjunto de bens e direitos integralizados ou por amortizar ao Fundo Previdenciário Municipal para o pagamento de suas obrigações previdenciárias para com os participantes e/ou beneficiários.
Só podem gozar de benefícios pagos por estes recursos garantidores aqueles que efetivamente estavam inscritos no plano e participaram da formação de seus recursos garantidores, por meio das contribuições previdenciárias que incidiram sobre suas remunerações ao longo do tempo, além, claro, de implementar as exigências legais para tanto.
Portanto, o pagamento de quaisquer benefícios previdenciários àqueles servidores aposentados anteriormente à criação do RPPS Municipal, deverá se dar por meio de repasses diretos do Município, uma vez que os beneficiários destes jamais contribuíram para a formação de seus recursos.
Por fim, é importante mencionar que o pagamento destes benefícios com recursos do RPPS, viola os princípios da contributividade e do equilíbrio financeiro e atuarial.
Conclusão
Diante do exposto, não restam dúvidas de que a unidade gestora que administra, gerencia e operacionaliza o RPPS municipal, deverá dentre outras funções, centralizar todo e qualquer pagamento e manutenção de benefícios de aposentadoria e pensão concedidos após o advento da EC nº41/2003.
No entanto, se for do interesse da Administração Pública, o RPPS municipal poderá centralizar todo e qualquer pagamento dos benefícios, inclusive os concedidos anteriormente a EC nº 41/03 e consequentemente a criação do RPPS.
S.m.j., é o parecer.
Raphael K. Cunha Silva – Atuário – MIBA 1.453
Julia Gonçalves Avelar – Advogada – OAB/MG 157.862